党的二十届四中全会明确提出 “积极稳妥化解地方政府债务风险”，这一部署深刻把握高质量发展与高水平安全的辩证统一，为新时代地方财政治理提供核心遵循。地方政府债务是支撑基建、保障民生的重要资金工具，风险防控直接关系宏观经济稳定与国家治理效能。近年来，党中央、国务院密集出台政策，构建 “标本兼治、堵疏并举” 治理体系，深入剖析债务现状、根源与化解路径，对落实四中全会精神意义重大。

地方政府债务规模现状及风险的数据图景与结构特征

精准掌握债务 “家底”风险防控的首要前提。经过多年规范，我国政府债务总体可控，但结构性矛盾与区域性风险仍需警惕。

从规模看，债务总量合理但结构优化迫切。财政部数据显示，2023 年末全国政府全口径债务 85 万亿元，负债率 67.5%，显著低于 G20 国家 118.2% 的平均水平；2024 年置换政策实施后，地方政府法定债务增至 47.5 万亿元，隐性债务降至 10.5 万亿元，负债率微升至 68.7%，仍在安全线内。但结构失衡突出，地方债占全口径债务超半数，专项债占比逐年攀升，部分项目收益不及预期致偿还压力集中，国债占比偏低则制约逆周期调节效能。

从风险特征看，隐性债务化解有突破但深层隐患未除。2024 年十四届全国人大常委会第十二次会议批准 6 万亿元债务限额置换存量隐性债务，叠加五年 4 万亿元专项债财力补充、2 万亿元棚改债务延期，2028 年前需消化的隐形债务从 14.3 万亿元骤降至 2.3 万亿元，年均化债压力减至原来的 1/6，超六成融资平台实现退出并清零隐性债务。但区域分化加剧风险，部分中西部省份负债率突破 100%；2025 年财政部通报，厦门、成都等地通过国企垫资新增隐性债务均超 600 亿元，暴露虚假化债、违规举债问题。同时，法定债务 “以新还旧” 压力上升，2024 年前 10 个月全国发行再融资债券 2.8 万亿元，占地方政府债券发行量的 38.1%。

从政策演进看，债务治理框架实现系统性升级。党的十八大以来，中央逐步构建 “开前门、堵后门、强监管” 制度体系。2014 年修订《预算法》确立地方举债合法性，2018 年启动隐性债务摸底排查，2024 年推出 “6+4+2” 化债组合拳，2025 年明确金融支持化债政策。二十届四中全会强调 “积极稳妥” 原则，标志治理思路根本转变，从应急处置到主动化解，从点状排雷到整体性除险，从双轨管理到规范透明，从侧重防风险转向防风险与促发展并重。

地方政府债务规模及风险的多维影响因素根源剖析与传导逻辑

地方政府债务风险是经济周期、体制机制、治理能力等多因素交织的结果，厘清根源是精准施策的关键。

经济周期性性波动是风险滋生的外部诱因。2024 年受外部环境复杂与内需不足影响，地方财政 “造血” 能力弱化，土地出让收入同比下降 18.7%，传统 “举债—建设—出让—偿债” 循环被打破。如某中部省份，土地出让收入从 2021 年的 3200 亿元降至 2024 年的 1500 亿元，直接导致 23 个棚改项目资金链断裂，形成 187 亿元隐性债务。同时，经济下行期项目收益下滑，2024 年专项债券支持项目平均收益率较上年降 0.8 个百分点，加剧偿债压力，形成“收入下滑—项目收益恶化—偿债能力弱化” 的连锁反应。

财税体制失衡是风险累积的制度根源。分税制改革后，地方财政收入占比从 1993 年的 78% 降至 2024 年的 45%，支出占比却长期维持 85% 左右，财权与事权错配直接催生举债冲动。2024 年中央新增转移支付 9.8 万亿元，但部分高风险地区补助仅能覆盖 “三保” 支出 60%，迫使地方通过隐性渠道违规融资。此外，地方税体系滞后，房产税、消费税等主体税种未培育成型，地方税占比仅 42%，远低于发达国家 60% 以上水平，地方缺乏可持续财力，只能依赖举债补缺口。

融资管理失范是风险扩大的直接推手。融资平台曾是隐性债务扩张主载体， 2023 年末全国 1.8 万家融资平台中 70% 存在政府信用背书，隐性债务占总量 62%。2024 年化债方案推动超六成平台退出，但剩余平台转型困难。某省会 12 家存续平台中，8 家资产负债率超 85%，仍承担 32% 公益性项目融资职能。监管短板助长违规，2025 年财政部通报，辽宁辽中、山东陵城通过国企 “融资代建” 新增隐性债，武汉东湖新技术开发区 4 家国企为16 个政府项目垫资，形成 83.21 亿元隐性债务，暴露全口径监测盲区。

考核导向偏差是风险传导的深层动因。长期以来，GDP 增速在政绩考核中权重过高，驱动地方过度追求基建规模。2024 年人大调研显示，某债务高风险市近五年上马 127 个亿元级项目，43 个未纳入预算，形成290 亿元隐性债务 。 “重建设、轻效益” 致资源错配，全国专项债券支持项目中15% 资金闲置、23% 未达预期收益。部分地方将举债与政绩挂钩，如厦门市政府要求国企垫资实施城市更新，累计形成 683.96 亿元隐性债务，最终多名厅级干部被问责，凸显考核导向纠偏紧迫性。

积极稳妥处理地方政府债务风险的政策组合与实践路径

落实二十届四中全会精神，地方政府债务治理需“存量化解、增量管控、长效建设”三维发力，既解燃眉之急，又铸长远之基。

存量化解，以“组合拳”破解历史难题。一是精准拆解隐性债务包袱。中央 “6+4+2” 化债方案中，6 万亿元债务限额置换是核心，将高成本隐性债务转为长期限法定债务，五年预计节约利息6000亿元；西部某省通过置换将年均化债压力从890亿元压减至150亿元，降幅达83%。同时分类施策，2 万亿元棚改隐性债务按原合同延期，融资平台债务通过转型剥离政府责任，避免“一刀切” 引发连锁风险。二是资产盘活注入内生动力。2025 年专项债券支持政策拓展，通过REITs发行、特许经营转让、闲置土地回收、商品房转保障房等激活沉睡资产。浙江某地级市盘活地铁沿线物业年收益 23 亿元，成功消化 120 亿元债务；湖北、辽宁发行 1.46 万亿元再融资债券优先偿还高息债，中央从债务结存限额安排 5000 亿元，既补充财力又稳项目，实现 “化债与发展” 双向赋能。三是政策协同放大化债效应。6 万亿元限额置换与 4 万亿元专项债财力补充协同，近三年密集安排 8.4 万亿元，显著降低地方短期化债压力。“输血式” 支持与 “造血式” 激活结合，将化债资源腾挪至高质量发展领域，形成 “化债—减负—发展” 良性循环。

增量管控，以“硬约束”筑牢风险防线。一是制度遏制新增隐性债务。2024 年起，未纳入预算的政府投资项目一律停摆，4.5 万亿元新增专项债 90% 投向公益性基建，“资金跟着项目走、举债必问效” 落地。全口径监测实现预警前移，财政部跨部门信息共享覆盖融资平台债务、隐性购买服务等，对负债率超 100% 地区暂停发债，推动监管从 “事后救火” 转向 “事前设防”。二是问责释放持续震慑力。2025 年财政部通报6起案例，40 余名责任人从省级到区县层层追责，厦门、成都多起重大违规举债案中，多名厅级干部因责任落实不力受党内警告、严重警告处分。同时完善容错纠错机制，明确合理融资与违规举债边界，对国家战略项目预留限额，对疫情等不可抗力债务合规化处理，避免 “一管就死” 。三是协同管控债务全链条。针对融资平台经营性债务，金融部门制定支持政策，通过合理展期、调整还款计划缓解压力；严禁金融机构向违规举债项目供血，从供需两端遏制新增隐性债务， “财政+金融” 协同实现全链条管控。

长效建设，以“深改革”夯实可持续基础。一是财税改革破解根本问题。2025 年一般性转移支付占比提至 65% ，保障基层 “三保”；扩大房产税试点、将消费税征管后移，增强地方自主财力。广东通过税收改革将地方税占比升至 48%，财政自给率提高 7 个百分点，从源头弱化举债依赖。二是分类推动融资平台转型。按照 “分类处置、政企分开” 原则，承担公益职能的平台纳入预算管理，具备市场能力的转型为国有资本投资公司，低效无效的有序出清。截至 2025 年 6 月末，全国 1.2 万家平台完成转型；某省会城投公司转型为城市发展集团后，市场化营收占比从 28% 提升至 75%，年利润 32 亿元，彻底摆脱政府信用依赖。同时规范 PPP 模式，明确政府付费上限，严禁保底承诺变相举债，推动社会资本参与运营。三是优化考核树立正确导向。将债务风险防控纳入地方党政领导班子考核，权重不低于 GDP 增速指标，对高风险地区实行 “一票否决”。建立 “化债成效与激励挂钩” 机制，提前完成隐性债务清零的地区奖励新增债券额度，化债不力的削减转移支付。浙江、广东通过考核改革，推动地方从 “重举债” 向 “重效益” ，2024 年新增项目投资回报率平均提升 1.2 个百分点。同时加强法治建设，完善地方政府债务管理条例，明确举债责任边界。

积极稳妥化解地方政府债务风险，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。中央政策以“系统思维、底线思维、发展思维”为指引，紧扣 “积极稳妥” 核心，以超长期特别国债、专项债券等工具支持 “两重” 建设与民生保障，发挥政府投资撬动作用；同时强化风险监测与问责，坚决遏制新增隐性债务。唯有坚持 “在发展中防风险，在防风险中促发展”，才能实现 “化债—发展—更强偿债能力” 的正向循环，为中国式现代化筑牢财政保障。

执笔人：耿庆峰，福建省新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、闽江学院教授，